MALİ SORUMLULUK KAVRAMI
1. GİRİŞ İdare hukukunun temel sorunsalı, kamu aygıtının teşkilatlanması bağlamında
görev, yetki ve sorumlulukların saptanması ve kurallarının konulmasıdır. Bu alanda
kabul edilen, başta Anayasa olmak üzere, (kurumların teşkilat ve vazifelerine ilişkin)
kuruluş kanunları, personel ve kadro kanunları, bütçeleri ile gelir ve giderlerine
ilişkin mali kanunlar, iş ve hizmetlerde uyulması gereken kuralları gösteren usul
kanunları, hep kuruluşlara ve bunların memurlarına yapmaları gereken işleri, bu
işleri yürütürken sahip oldukları yetkileri, kullandıkları yetkilerin sonuçlarına göre
maruz kalacakları yaptırımları göstermek ve düzenlemek üzere kitaplaştırılmışlardır.
Belirli görevleri yapmak üzere kurulan birimlerin birbirleri ile karşılıklı ilişkileri,
yardımlaşmaları veya görev/yetki dengelenmeleri ve bunların hizmet sunmak
durumunda oldukları vatandaşlar karşısındaki yükümlülükleri de idare hukuku
kapsamında düzenlenmektedir.
Kamu hukuku alanında bulunan mevzuat hükümlerinin anlaşılmasında ve
yorumlanmasında bu özellik asla unutulmamalı ve gözden uzak tutulmamalıdır.
2. SORUMLULUK NEDİR
Sorumluluk, memurun yaptığı işin hesabını vermesi gereğidir. Bu yaptığı iş,
görevi gereği yapması gereken iştir. Yetkisini görevin gereğine uygun olarak
kullanıp kullanmadığı, işi verilen amacına uygun olarak gerçekleştirip
gerçekleştirmediğinin sorgulanmasıdır.
Sorumluluk, bu anlamda, yaptırıma bağlanmış yetkidir.
Memur, görevi ifa ederken bir takım yetkiler kullanmak durumundadır.
Yetkilerini kullanırken yasalara, yönetmeliklere, iyi yönetim ilkelerine ve etik
kurallarına uyacaktır. Yetkili olmadığı işleri yapmaktan veya yetkilerini yerinde ve
doğru olarak kullanmamaktan dolayı bir takım yaptırımlarla karşı karşıya kalacağını
da bilebilmelidir.
Sorumlulukların isimlendirilmesi ve sınıflandırılması da bu yaptırımlarla
ilgilidir. Yaptırım idari/disipliner bir yaptırım ise idari sorumluluktan; adli/cezai bir
yaptırım gerektiriyorsa adli sorumluluktan; mali yükümlülükler getiriyorsa mali
sorumluluktan söz edilir. Bir başka deyişle, görevli memurları sorumlu tutarken,
sadece “sorumludur” denilip geçilmez; hangi sonuca muhatap kılındığı da
söylenmek durumundadır. Hukuk metinlerinin de bunları açıkça yazması gerekir.
Sorumluluk, yasal bir kavramdır ve ancak yasa ile konulabilir. Tüzük,
yönetmelik vs. türünden idari düzenleyici metinlerle veya yargı içtihatları ile
sorumluluklar ihdas ve icat edilmesi olanağı yoktur. Yasaların açıkça yaptırımını
belirtmediği sorumlulukları, (belki) etik kurallarının bir gereği ve sonucu olarak
anlamak daha doğru olacaktır. Açıklık, saydamlık, belirlilik, hesap verebilirlik
türünden, görevin ifasından çok, bu ifanın niteliğine bağlı gerekliliklerin (yaptırımı
da belirtilmemiş ise) etik bağlamda kabul edilmesi yerinde olur.
3. MALİ SORUMLULUK NEDİR
Mali sorumluluk bir görev sorumluluğudur ve üstlenilen görevin niteliğine bağlı
olarak sonuçlar doğurur. Mali sorumluluğu, yapılan işten ve kullanılan yetkiden
bağımsız olarak bir tazmin sorumluluğuna indirgemek ve anlamak fevkalade yanlış
olur.Mali sorumluluk bir görev sorumluluğu ise, öncelikle mali görevin ne olduğunun
da bilinmesi ve tanımlanması gerekmektedir.
Görev, bütçe yönetimi, bütçe ödeneklerinin kullanılmasına ilişkin mali iş ve
işlemlerin yerine getirilmesi, gelir ve alacakların takip ve tahsili, Devlet mallarının
korunması ve idaresi, bunların muhasebesinin tutulması ve yetkili merciler önünde
hesabının verilmesidir. Bu işler Devlet tüzel kişiliği adına, yetkili memurlar
tarafından yürütülen bir vekalet ve emanet idaresi faaliyetidir.
Bir başka deyişle, kamu malvarlığı ve bütçesi korunmak ve yönetilmek üzere bir
takım görevlilere emanet edilmekte ve bunların Devlet adına yetki kullanmaları için
kendilerine vekalet verilmektedir. (Burada vekalet sözcüğü konuyu somutlaştırmak
maksadıyla kullanılmıştır; Borçlar Kanunu anlamında vekalet akti (madde:386-392)
kastedilmiyor). Görev ve yetki verilenlerin dışında hiç kimsenin kamu mal varlığına
el uzatması, kamu adına harcama yapması veya gelir toplaması imkanı
bulunmamaktadır (1050/17 +5018/72). Aksine davranışlar cezalandırılır.
Görevlendirilen ve münhasıran kendilerine yetki verilen memurların yaptıkları
eylem, iş ve işlemlerin hesabını vermeleri gerektiği ise çok açık bir gerekliliktir. Bu
olguya maliye jargonunda “bidayeten zimmetdar olma” denilmektedir. Bu kavram
hukuk metinlerine yansımamış olmakla birlikte durumu en iyi ifade etmesi
bakımından günlük dilde kullanılagelmektedir. Bütçemi ve kaynaklarımı senin
zimmetine verdim (sana emanet ettim), hesabını da senden sorarım, mantığına
dayanmaktadır. Bu kanunla belirlenmiş (objektif) bir sorumluluktur. Kişisel
(subjektif) durumlar ve niyetler sorumluluğun saptanmasında pek fazla belirleyici
değildir. Kişisel ve diğer dış sebeplerin dikkate alınacağı haller de (elbette)
bulunabilir ve bunlar da kanunda ayrıca belirlenir (belirlenmelidir).
Türk Ceza Kanununda düzenlenen “zimmet” suçu, görevi nedeniyle kendisine
tevdi olunan kıymetleri özel mal varlığına katan veya başkasına devreden
memurların durumunu düzenlemektedir (TCK/247). Bir başka deyişle, ceza
kanunumuz “zimmet” kavramını değil; “zimmet suçu” kavramını tanımlamaktadır.
Yoksa, kendisine Devlet malının zimmetlendiği herkes peşinen suçlu durumuna
düşecek değildir.Diğer taraftan, bu kavramın kusursuz sorumluluk şeklinde anlaşılması ve
tanımlanması da yanlış ve yanıltıcıdır. Kusursuz sorumluluk, kamu hukukunda
idarenin kamu yararına giriştiği bir takım hizmetlerin ifası sırasında, bazı kişilere
kaçınılması mümkün olmayan zararlar vermesi dolayısıyla doğan bir tazmin
yükümlülüğüdür (Anayasa/40), memurun kusursuz sorumluğundan söz eden her
hangi bir yasa hükmü söz konusu değildir; özel hukukta ise kendi yararına iş
yaptıran kişilerin, kendi fiilleri ile olmasa bile üçüncü kişilere verdikleri zararların
tazmin ve telafisi yükümlülüğünü anlatan bir kavramdır. Esasta Borçlar Kanununda
düzenlenmiş bulunan temyiz kudretini haiz olmayanların, istihdam edenin, inşaat
yaptıranın, hayvan idare edenin mesuliyeti gibi (818/54-59). Bunların da bizim
konumuzla her hangi bir bağlantısı bulunmamaktadır. 4. GÖREV- GÖREVLİ (SORUMLU)-SORUMLULUK İLİŞKİSİ
Bir mali usul kanununun birincil işlevi, mali işlerin neler olduğu; bu işlerin ne
şekilde ve hangi görevli tarafından ve ne tür bir yetki kullanılarak yapılacağı ve
yapılmasının, yapılmamasının veya yanlış yapılmasının sonuçlarının ne olacağının
düzenlenmesidir. Aşağıda bunları bir plan çerçevesinde sunmaya çalışacağız.
4.1. Bütçe Yönetimi Parlamentonun yürütme organına verdiği gelir toplama yetkileri ile gider yapma
izinlerinin kullanılması görevi ve yetkisi (bütçe yetkisi), Bakanlar ve onlara izafeten
imza atan yüksek yöneticilere aittir.1050 sayılı Kanun Bakanları ve bakan adına hareket eden yüksek dereceli
memurları “Birinci derece ita amiri” olarak isimlendiriyordu. Bunlar başında
bulundukları kamu idareleri emrine tahsis olunan kamu kaynaklarının belirlenen
hükümet politikaları, kurumun/idarenin stratejik amaç ve hedefleri doğrultusunda
kullanmak ve elde ettikleri sonuçlar hakkında Parlamentoya hesap vermekle
yükümlüdürler.5018 sayılı Kanun da aynı anlayışı biraz farklı bir isimlendirme ile
sürdürmektedir. Bu Kanunda ita amiri sıfatı kullanılmaksızın doğrudan bakanlar ve
üst yöneticilerden söz edilmiştir. Bakanlıklarda müsteşarın, diğer kamu idarelerinde
en üst yöneticinin (Milli Savunma Bakanlığında Bakan; üniversitelerde rektör;
bağımsız bütçeli idarelerde müsteşar, başkan veya genel müdür; illerde ve il özel
idarelerinde vali; belediyelerde belediye başkanı) idarenin “üst yönetici”si olacağı
açıklanmıştır. Bu tanımlama, özel sektördeki CEO (Chief Executive of
Organization) postuna karşı gelmektedir.
Üst yöneticiler bağlı oldukları bakan ile birlikte parlamentoya hesap verirler ve
sorumluluklarına tayin de parlamentoya aittir.
Kural bu olmakla birlikte, Bakan dışında, üst yöneticilerin karar ve eylemleri ile
harcama sürecine dahil olmaları halinde harcama yetkilisi gibi sorumlu tutulmaları
da mümkün ve tabiidir.1050 sayılı Kanunda ita amirlerinin harcamadan sorumlu tutulabilmeleri için
yazılı şekilde sorumluluk üstlenmiş olmaları gerekirken; 5018 sayılı Kanun, bunların
harcama talimatlarına ve uygulama sürecindeki işlemlere imza atmış olmaları
halinde doğrudan sorumlu tutulmalarını öngörmektedir. Ki, kanımızca bu anlayış
daha doğru ve tutarlıdır.Bütçe yetkisi ve yönetimi, bazen idarenin başındaki tek bir kişiye değil; yönetim
kurulu, yönetim komitesi, icra komitesi, encümen gibi adlar altında oluşturulan
organlara verilmektedir (5018/31-üçüncü fıkra). Bu takdirde üst yönetici sıfatının bu
organa ait olacağı ve üyelerinin kollektif sorumluluğunun esas alınacağı tabiidir.
Üst yöneticilerin esas olarak parlamentoya karşı sorumlu oldukları belirtilmişti.
Ancak, harcama yetkisi kullanmaları durumunda Sayıştay’a karşı da hesap verme
yükümlülüğü altına girecekleri de gözden uzak tutulmamalıdır. Bazı ihalelerde ihale
yetkilisi, personel giderlerinde atamaya yetkili amir konumunda bulunmaları veya
üst yönetime tahsis edilen ödeneklerin kullanımında olduğu gibi, doğrudan harcama
emri vermeleri halinde, harcama yetkililerinin genel sorumluluğunun, bunlar için de
geçerli olacağı tabiidir.Diğer taraftan, Sayıştay’ın düzenleyip parlamentoya sunacağı raporlar
konusunda Sayıştay’a karşı açıklamada (istizah) bulunmaları da gerekmektedir.
Bunu bir sorumluluk değil, yükümlülük olarak anlamak daha isabetli olacaktır. Bu
gerekliliği doğrudan kendileri bizzat yerine getirebilecekleri gibi, harcama
yetkilileri, mali hizmetler birimi yöneticileri veya iç denetçiler aracılığıyla da
yaptırabilirler (5018/11).
4.2. Harcama yönetimi
Başında bulundukları idari birimler (hizmet birimleri) adına bütçede ödenek
tahsis edilmiş bulunan yöneticiler (5018/31), bu ödenekleri kullanmak suretiyle
idarelerine yüklenmiş bulunan kamu hizmetlerinin kendilerine düşen kısımlarını
yerine getirirler. Bunu yaparken, ödeneklerin yerinde ve zamanında
kullanılmasından, giderin gerçek ihtiyaç karşılığı olmasından, programlanmış
hizmet, faaliyet ve projelerin zamanında ve tam olarak yerine getirilmesinden
sorumludurlar (1050/22-A). Aynı olguyu 5018 sayılı Kanun “Harcama yetkilileri,
harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile
diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli
kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden
sorumludur. (5018/32)” ifadeleriyle tekrarlamaktadır.
İşte, emir ve talimatları ile yönetmek ve yönlendirmek durumunda oldukları
memurları eliyle kamu hizmetini yürüten ve karşılığı bütçe giderini ödeten
yöneticiler “harcama yetkilisi” sıfatıyla tanımlanmaktadır. Andığımız birim
yöneticilerine sadece bütçe ile harcama yetkisi verilmemektedir; daha önce
yönetimine verilmiş bir resmi aygıt (personel-teşkilat ve malzeme kadroları) da
vardır.
Harcama yetkililiği bir kadro unvanı değildir. Bütçeyle veya ödenek gönderme
belgesi ile ödenek tahsis edilen birimin en üst yöneticisi, bu sıfatı da taşır ve bu
yetkiyi kullanır. Amiri bulunduğu birimin icraatından sorumlu olan kişi,
sarfiyatından da sorumludur (bu eski bir maliyeci deyimi: icraat, sarfiyata
bağlıdır!..).Gerek mülga 1050 sayılı Kanun ve gerekse yerine geçen 5018 sayılı Kanun
bütçe hizmetlerinin yerine getirilmesinde, aynı görevliyi işaret etmektedir. 1050
sayılı Kanundaki tahakkuk memurunun, bütçe giderinin ödettirilmesi konusunda
yetkili olmamasına karşılık (ödetme yetkisi ikinci derece ita amirleri tarafından
verile emri imzalanması suretiyle kullanılmakta idi.); 5018 sayılı Kanunun harcama
yetkilisi ödeme emri belgesini (eski adıyla verile emri) imzalamak suretiyle, bütçe
giderinin ödenmesi için muhasebe yetkilisine emir ve talimat verebilme yetkisine de
sahip kılınmıştır.Dün harcama sorumluluğunun odağında tahakkuk memuru (aslında tahakkuk
amiri) vardı; bu gün aynı sorumluluk harcama yetkilisinin omuzlarındadır. Harcama
yetkilisinin emir ve talimatı olmadan hiçbir bütçe gideri ödenemez ve ondan başka
hiç kimse harcama sürecini yönetemez, yönlendiremez. Kanun harcama yetkisini
kime vermişse, harcama yetkilisi o’dur. Bu yetki, kanunda belirtilen hallerde ve
sadece üst yönetim kademesinde birleştirilebilir. Görev bölüşümü veya hizmet
aktarımı şartıyla diğer hizmet birimlerinin en üst yönetim kademesine
devredilebilmesi veya birleştirilmesi de mümkündür.
Bu konuya ilişkin düzenlemeler ise Maliye Bakanlığınca yapılabilecektir
(5018/31+Harcama yetkilileri hakkında genel tebliğ Seri No:1).
Harcama yetkilisinin 5018 sayılı Kanun ve Bütçe Kanunları çerçevesinde
belirlenmiş olması karşısında, aynı hizmet birimi içerisinde daha ast kademelere
yetki devri imkanı bulunmamaktadır. Birim amirinin yardımcılarına veya örgüt
kademesindeki en yakın yöneticiye yapacağı devirler, imza yetkisi verme
kapsamında, birim amirinin yaptığı görevlendirmelerdir ve kendi mali
sorumluluğunu kaldırmaz. Bu takdirde, yetki devredilen yardımcı, asıl harcama
yetkilisi ile birlikte sorumlu olur.
4.3. Gelirlerin toplanması
1050 sayılı Kanun gelirlerin tarh, tebliğ ve tahakkuk işlemlerini gelir tahakkuk
memurlarına; tahsilini saymanlara görev olarak vermekte idi. 5018 sayılı Kanunda
bir gelir yetkilisinden söz edilmemektedir; ilgili mevzuatı çerçevesinde idare
gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacakların takip tahsil işlemlerini yürütmek
görevi mali hizmetler birimine verilmektedir (madde: 60-e). Gelir ve alacakların
tahsili, muhasebe hizmeti kapsamında da sayılmakla birlikte, Muhasebe yetkilisinin
bu konudaki sorumluluğu konusunda başkaca bir belirleme, bu Kanunda yer
almamaktadır.Mali hizmetler biriminin en üst yöneticisini, gelir tahakkuk yetkilisi olarak kabul
etmek yanlış olmaz, diye düşünülebilir (5018/38).
4.4. Mali iş ve işlemlerin yürütülmesi ve belgelendirilmesi
Birimin ikinci kademe yöneticileri ile idari personeli aldıkları harcama talimatı
çerçevesinde ve harcama yetkilisinin emir ve yönlendirmeleri doğrultusunda
hizmetleri yürütürler ve yaptıkları her bir işe ait işlemleri gerçekleştirirler. Burada
önemle dikkate alınması gereken husus, bu memurların yetki kullanan değil; kanunla
veya yönetici onayı ile görevlendirilen kimseler olduklarıdır. Teşkilat ve kadro
kuralları ile belirlenen çerçevede kendi üstlerine düşen görevleri yerine getirecekler
ve yaptıkları iş ve işlemlere ilişkin belgeleri alacak veya düzenleyeceklerdir. Her bir
memur, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak
sorumlu tutulacaklardır (5018/33).
Geçmiş uygulamada, ödemelere esas olmak üzere keşif, hakediş, tutanak, rapor,
karar, bordro, harcama pusulası, sözleşme taslağı, şartname ve benzeri tahakkuk
belgelerini düzenleyen (1050/22 D) veya fatura nizamı çerçevesinde düzenlenen
teslim belgelerini kabul edenler de sorumluluk kapsamında değerlendirilmekte
idiler.5018 uygulamasında, mali hizmet ve işleri yerine getiren ve yaptıkları iş ve
işlemlere ilişkin belgeleri düzenleyen görevliler, farklı bir isim altında fakat aynı
mantıkla tanımlanmaktadırlar.Eski uygulamada, bizzat tahakkuk amiri tarafından düzenlenmesi öngörülen,
fakat daima başka bir görevli tarafından hazırlanan tahakkuk müzekkeresi (ve aynı
kağıt üzerinde yer alan verile emri), uygulamadaki geleneğe uygun olarak, bu yeni
Kanunda “Ödeme Emri” adıyla, harcama yetkilisi tarafından görevlendirilen bir
gerçekleştirme görevlisi tarafından hazırlanacaktır.
Gerçekleştirme görevlileri, adı üstünde, yetki kullanan kimseler olmayıp,
üzerlerine düşen görevleri mevzuat, emir ve talimatlar çerçevesinde ve amirlerinin
yönetiminde yürütmek durumunda olan memurlardır. Bunların sorumlulukları da
yaptıkları veya yapmak durumunda oldukları iş ve işlemlerle sınırlıdır. Bunun
dışında, kimsenin yaptığı işlerin sorumluluğunu üstlenemezler. Bunların hesap
verme sorumluluğu da doğrudan ve tek başlarına değildir. Bunlar harcama yetkilisi
için saptanan sorumluluğa, hatası ile ilişkili olarak, katılırlar. Bir başka deyişle,
doğrudan ve tek başlarına Sayıştay’a muhatap kabul edilemezler.
Bir gerçekleştirme görevlisinin Harcama yetkilisine ve Sayıştay’a karşı sorumlu
tutulabilmesi için, hatasının mutlaka yaptığı işleme veya düzenlediği belgeye ilişkin
olması ve bu işlem veya belgenin ödemenin dayanağı olabilecek nitelikte bulunması
gereklidir. Bir başka deyişle o görevlinin düzenleyip imzaladığı belge olmadan
ödeme yapılamayacak olmalıdır, işlem tekemmül etmiş sayılmamalıdır.
Çeviri hatası ile olsa gerek, bu görevlilerin (eskinin tahakkuk memurları yerine
koyarak) muhatap kabul edilmesini iddia eden bir yanlış anlama oldukça yaygındır.
Eskinin tahakkuk evrakını tekemmül ettiren memurlarını tahakkuk memuru sanmak
ne kadar yanlış idiyse; bu günün gerçekleştirme görevlilerini eskinin tahakkuk
memurunun yerine koymak da o kadar yanlıştır.
4.5. Ön mali kontrol Gerçekleştirme görevlilerince düzenlenen tahakkuk belgeleri, bu görevlilerden
birisi veya özel olarak harcama yetkilisi tarafından bu iş için görevlendirilen bir
memur tarafından derlenip/toparlanarak bir ödeme emri belgesine bağlanır ve
“Düzenleyen” görevli tarafından (gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla) imzalanarak
mali hizmetler birimine verilir (5018/33-1+iç kontrol ve ön mali kontrole ilişkin usul
ve esaslar/12).
Harcama biriminde tekemmül ettirilen ve ödeme emrine bağlanarak ön mali
kontrole tabi tutulmak üzere mali hizmetler birimine gönderilen belge tomarı, mali
hizmetler birim yöneticisi (veya görevlendirdiği bir uzman) tarafından incelenip
görüldükten sonra “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi ile imzalanarak
(Esaslar:14) harcama birimine iade edilir ve buradan ödenmek üzere muhasebe
yetkilisine verilir (5018/60-L).
Kontrol süreci ile mali işlem süreci biri diğerinden tamamen bağımsız iki ayrı
fonksiyondur. Belge düzenleyenlerin veya hiyerarşi zinciri içinde yer alan
yöneticilerin işlem süreci içinde yaptıkları kontroller ile iç kontrol sistemi
çerçevesinde yapılan kontrollerin bir birini tamamlaması veya birinin diğerinin
yerine geçmesi söz konusu olmaz. Kanun, bunu “Mali hizmetler biriminde ön mali
kontrol görevini yürütenler, mali işlem sürecinde görev alamazlar (5018/60
dördüncü fıkra)ifadesi ile hükme bağlıyor. Harcama yetkisi ve buna bağlı mali
işlemler diğer icracı birimlerde yürütüleceğinden, mali hizmetler birimi personelinin
buralarda hizmet görme olanağı zaten yoktur (Esaslar:15).
4.6. Giderin ödenmesiMali işlem sürecinin son aşaması, giderin hak sahibine ödenmesidir. Harcama
talimatı ile hizmet tanımlanmış, kaynak/ödenek temin edilmiş, görevliler
belirlenmiştir. Gerçekleştirme görevlilerinin her biri (tek başlarına veya kurul
halinde) üzerlerine düşen görevleri, birim amirinin yönetim ve denetiminde yerine
getirmişler, her türlü hizmeti gerçekleştirmişler ve bu işlere ilişkin belgeleri almış,
düzenlemiş ve kontrol ederek, birleştirilmek üzere “ödeme emri belgesi” ni
düzenleyecek olan arkadaşlarına vermişlerdir. Bu son görevli, düzenlediği ödeme
emri belgesini, kendi parafını da koyarak, mali kontrol görevlisinin “Kontrol edilmiş
ve uygun görülmüştür” parafından geçirdikten sonra harcama yetkilisine sunacaktır.
Harcama yetkilisinin imzasını ve ödeyiniz emrini içeren belge muhasebe yetkiline
gönderilecektir.Muhasebe yetkilisi, ödeme emri belgesini;
-Yetkililerin imzalarının tamam olup/olmadığı,
-Mevzuatında öngörülen belgelerinin bulunup/bulunmadığı,
-Maddi hatadan arınmış olup/olmadığı,
-Hak sahibinin kimliği,Bakımlarından kontrol edecek ve uygun bulduğu takdirde ödemeyi yapacaktır.
Noksan bulduğu hususlar varsa, bunları düzeltilmek veya tamamlanmak üzere, en
geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine bir yazı ile iade
edecektir. Düzeltilen veya tamamlanan belgelere ilişkin gider ödenecektir (5018/61).
Kanunun, muhasebe yetkilisinin bu madde kapsamındaki sorumluluğunu
“Kontrol yükümlülüğünden dolayı sorumluluk” biçiminde nitelendirmesi ve bunu da
görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlandırması son derece önemli
ve üzerinde durulması gereken bilinçli bir tercihtir. (Sorumlulukları ve yaptırımlarını
ele alacağımız aşağıdaki bölümde bu konuya tekrar döneceğiz.)
Bu bölümde üzerinde durulması gereken diğer bir nokta, maddi hata kavramıdır.
Mülga 1050 sayılı Kanun, saymanın inceleme yükümlülüğü konusunda (diğer
bentler yanında) iki ayrı bent içeriyordu. Birincisi mevzuata uyarlık, ikincisi maddi
hata. Bu ayrımın yapıldığı yerde maddi hatanın sadece hesap ve kayıt hatalarını
(aritmetik hata) kapsadığı anlaşılmakta idi. Ancak, yeni kanunda mevzuata
uyarlılığın muhasebe yetkilisinin sorumluluk kapsamından çıkarılmış olması
zihinlerde karışıklığa neden olmaktadır. Zira, maddi hatanın iki kaynağı vardır:
Birincisi mevzuatta belirlenen miktar, oran, sınır ve kurallara uyulmamasıdır. Altıncı
derecedeki memura birinci derecedeki memur harcırahının verilmesi (H cetveli),
yıllara sari inşaat işlerinde hak edişten %5 kesinti yapılması gerekirken, %3
kesilmesi, öğretim elemanlarına haftada 20 saate kadar ek ders ücreti verilmesi
gerekirken 40 saat üzerinden ücret verilmesi, geçici görev gündeliği verilmesi
gerekirken vekalet ücreti verilmesi türünden hatalar bu türe örnek verilebilir.
İkinci maddi hata türü aritmetik yanlışlıklardır. Dört işlem hataları, takdim-tehir
hataları, rakam kaymaları, icmal/aktarma yanlışları, unutma ve atlamalar (hata ve
nisyan), ters veya topal kayıtlar vs. bu türdendir.
Bu yeni düzenleme kapsamında, kolayca görülen ve anlaşılan, hiçbir yorum
gerektirmeyen mevzuata aykırılıklar maddi hata sayılacak ve muhasebe yetkilisi
sorumlu tutulacak mıdır; yoksa, maddi hata aritmetik hatalardır, mevzuata uygun
bulunmayan işlerin tümünde muhasebe yetkilisinin sorumluluğu olamaz mı
denilecektir?Kanımızca, kontrol sorumluluğu (daha doğrusu Kanundaki ifade ile kontrol
yükümlülüğü) hem en geniş anlamıyla, mevzuata uyumsuzluğu ve hem de maddi
(aritmetik) hataları içermelidir.
4.7. Mali işlemlerin kayda alınması (muhasebe)
Her türlü hatadan arınmış olarak tekemmül eden tahakkuk kağıtlarının
öngördüğü ödemenin hak sahibine ödenmesi ile mali işlem süreci sona ermiş
olmaktadır. Bundan sonrası gerekli defterlerin tutulması ve düzenlenerek yetkili
makamlar/merciler nezdinde hesabının verilmesidir.
Bu aşamada diğer tüm memurlar devreden çıkmakta, karışımızda yalnızca
muhasebe yetkilisi kalmaktadır, hesap verme zamanına kadar.
Muhasebe yetkilisi, genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri ile muhasebe
standartlarına uygun (merkezi idarede bu standart ve ilkeler muhasebe
yönetmelikleri ile saptanmaktadır) bir muhasebe düzenini kurmak ve işletmekle
görevlidir (5018/49, 50, 61, 62).
1050 sayılı Kanunun (madde:13) “… muhasipler (Saymanlar) tanzim ettikleri
evrakın sıhhatinden ve kanunlara mutabakatından mesuldürler. ” hükmü ile asıl
işaret edilen konu, bu alandır. Esasen, saymanların tahakkuk müzekkeresinin verile
emri kısmı dışında giderin veya gelirin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ilişkin bir
görevleri de bulunmamaktadır. Bu nedenle saymanlara tüm sarf evrakının
sorumluluğunun yüklenmesi de doğru bir uygulama sayılmazdı.
4.8. Kamu malvarlığının korunması ve yönetimi
Nakit ve benzeri kıymetler belirli veznelerde; taşınır mallar belirli bir
ambarlarda, belirli memurların sorumluluğunda korunur ve idare edilir. Kamu
taşınmazları Maliye Bakanlığınca idare edilir.
Kendilerine bu tür kıymetler emanet edilen görevliler, bunları vezne
ambarlarında muhafaza etmek ve hesabını vermekle yükümlüdürler
(1050/17+5018/44,48).
5. HESAP VERME
Hesap verme, görevli ve yetkili memurların, kamuoyu ve yasalarla belirlenmiş
merciler önünde, yaptıkları iş ve işlemlerin nitelik ve içeriğini açıklamalarıdır. Yetki
kullanan herkes, yürüttüğü iş, işlem ve kararın hesabını vermek; attığı imzanın
sorumluluğunu üstlenmek durumundadır. Bu bağlamda, hesap sorulan kişinin yetki
durumu öncelikle ve özellikle önemlidir. Yetkisiz kimselerden açıklama (istizah)
alınması ve onların sorumlu tutulması olanağı yoktur.
5.1. Muhasebe yetkililerinin hesap vermesi
Burada öncelikle göz önünde bulundurulması gereken husus şudur: Muhasebe
yetkilisinin (veya saymanın) hesap vermesinden kastedilen; tutulan defter ve kayıtlar
ile bunların dayanağı olan belgelerin muhafaza ve Sayıştay denetimine ibraz
edilmesi ile denetim sırasında sorulacak sorgulara cevap verilmesi, gerekli
açıklamaların yapılmasıdır. Bu sorgu muhasebe düzeninin kuruluş, işleyiş ve
sunumuna ilişkindir, işlemlerin içeriği, henüz bu hesap verme kapsamında ele
alınmamaktadır (1050/ 9 yönetim dönemi hesabı,120-124 on üçüncü
fasıl+5018/49,50,61,76 +832/38-44,51).
Bir veya birkaç harcama biriminin muhasebesi bir muhasebe yetkilisi tarafından
tutulabilir.Bütçe ile verilen veya ödenek gönderme belgeleri ile tahsisi edilen ödeneklerin
hesabı birimler itibariyle ve bütçe kanunu paralelinde muhasebeleştirilerek,
sonuçları Sayıştay’a sunulur.
1050 sayılı Kanun, bu hesabın sayman tarafından Sayıştay’a verilmesini
öngörmekte idi (1050/4,9,14,65,120 vd.).
5018 sayılı Kanun muhasebe yetkililerinin Sayıştay’a hesap vermesi konusunu
açıkça düzenlememektedir; 8 inci maddesinde (tüm) görevli ve yetkili olanların
yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunluluğundan; 61 inci maddesinde
“…tüm mali işlemlerin kayda alınması ve raporlanmasından; 76 ncı maddesinde,
kamu idareleri ve görevlilerinin denetimle görevlendirilmiş olanlara her türlü bilgi
ve belgeyi ibraz etmek ve gereken yardım ve kolaylığı göstermekle yükümlü
olduğundan söz edilmekte, başkaca ayrıntı verilmemektedir.
Bu kadarının muhasebe yetkilisinin Sayıştay’a karşı hesap verme sorumluluğunu
belirlemede yeterli olduğunu söylemek pek mümkün görünmüyor
Zaten, bu gün için muhasebe yetkililerinin yargılama sonucu sorumlu
tutulmalarına da 5018 sayılı Kanun değil; Anayasa ve 832 sayılı Kanun hükümleri
dayanak alınarak karar verilmektedir (maddeler:41,42, 44,45..).
5.2. Harcama yetkililerinin hesap vermesiMali işlem ve eylemlerin içeriğindeki mevzuata uyumsuzluk ve hataların
cevaplandırılması görevi öncelikle bu işlemleri yürüten harcama yetkilisi ve
gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğudur.
1050 sayılı Kanun tahakkuk memurlarının tanzim ettikleri evrakın sıhhatinden ve
mevzuata uyumundan sorumlu tutulmakta idiler (madde:8,11,13). İşlem sürecinde
görev alan ve bu görevlerine bağlı olarak keşif, hak ediş, tutanak, rapor, karar, ve
benzeri belgeleri düzenleyen, onaylayan (veya kabul eden) uzman bir görevli veya
komisyon, kurul gibi bir organın üyeleri de bu sorumluluğa katılmaktaydılar
(1050/22 E). İnceleme ve görüş bildirme görevleri dolayısıyla Saymanlar da sorumlu
kabul edilmişlerdir (1050/81+ 832/46).1050 sayılı kanun ita amirlerinin (üst yöneticilerin) gözetim görevini sorumluluk
konusu saymamıştır. Ancak, özel olarak yapılmasını emrettikleri işler ile ilgili
sorumluluk üstlenebilmekte idiler(madde:13).5018 sayılı Kanun, harcama yetkililerini verdikleri harcama talimatının
mevzuata uyumundan ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu
tutmaktadır (madde:32). Bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerin
tüm mali süreci kapsadığını gözden uzak tutmamak gerekmektedir. Harcama
yetkilisinin (1050′ nin tahakkuk memurundan farklı olarak) ödetme/ita yetkisini de
haiz olduğu dikkate alındığında, neden hesap verme sorumluluğunun odağında
bulunduğunu anlamak daha da kolaylaşacaktır.5.3. Diğer görevlilerin hesap vermesi
Mali sürecin diğer aşamalarında görev alan personelin münferiden hesap verme
öznesi kabul edilmeleri mümkün değildir. Bunlar, mevzuat çerçevesinde yapmaları
gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlu tutulabilirler (5018/33 dördüncü
fıkra). Bu sınırlı sorumluluk, doğrudan ve tek başına değil, yöneticilerinin ve ortak
işlem yürüttükleri mesai arkadaşlarının sorumluluğuna katılma şeklinde olacaktır.
5.4 . Üst yöneticilerin hesap vermesi 5018 sayılı Kanun üst yöneticileri tümüyle mali işlem sürecinin dışında
tutmakta; bunlar için sorumluluk üstlenme uygulamasını bile öngörmemektedir.
Ancak, İdarelerin teşkilat kanunları, personel kanunları, İhale Kanunu ve bazı
kanunların özel düzenlemeleri dolayısıyla üst yöneticilerin harcama yetkisi
kullanmaları mümkün olabilmektedir. Böylesi durumlarda harcama yetkilisi gibi
sorumlu olacakları tabiidir.Bu tür istisnai durumlar dışında, üst yöneticiler gelir, gider ve mal işlemleri
dolayısıyla sorumlu olmayacaklardır.Harcama yetkilileri ve muhasebe yetkilileri kendi birimleri itibariyle ve bütçe
tasnifi doğrultusunda yönetim dönemi hesaplarını çıkarır ve İdare’nin Strateji
Geliştirme Başkanlıklarına iletirler. Bu Başkanlık topladığı verileri konsolide ederek
kamu idaresinin kesin hesabını çıkarır, idarenin faaliyet raporunu ve mali
istatistiklerini de ekleyerek kamu idaresi hesabını oluşturur ve üst yöneticiye sunar.
Kamu idaresi hesabının verilmesi ise tümüyle üst yöneticinin omuzlarındadır.
Siyasi/idari nitelik taşıyan ve parlamentoya (veya yerel meclislerine) hesap vermeyi
gerektiren bu görev, 5018 sayılı Kanunda çok geniş ve ayrıntılı olarak
düzenlendiğinden burada daha fazla ayrıntıya girilmesinde yarar görülmemektedir.
6. SORUMLULUK- YAPTIRIM İLİŞKİSİ
Bir mali işlemin sorumluluk gerektirip gerektirmediği; sorumluluk
gerektiriyorsa, bu sorumluluğun kime ait olduğu; sorumlu tutulan kişiye ne yaptırım
uygulanacağı denetim faaliyetinin konusunu oluşturur.
Sorumluluk/yaptırım ilişkisini iyi anlayabilmek için sorumluluk türlerini
anlamlı/işlevsel bir analize tabi tutmak gereklidir:
6.1. Performans sorumluluğu; kamu idaresinin imkan ve kaynaklarının iyi
yönetim ilkeleri çerçevesinde etkin, verimli ve ekonomik olarak kullanılması ve elde
edilen sonuçların kamuya ve yetkili mercilere açıklanması sorumluluğudur. İcraat
(performans) bir idari- siyasi faaliyettir ve yaptırımı da idari ve siyasi karakterlidir.
Denetim faaliyeti bu alanda idarenin sunduğu rapor, tablo, istatistik vs. veriler ile
kendi bulguları ışığında bir doğrulama/teyit işlevi görür; herhangi bir yaptırım
öngörmez.
6.2. Gözetim sorumluluğu: Devlet memurları, amiri oldukları kuruluş ve
hizmet birimlerinde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında
ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurlarını
yetiştirmekten, hal ve hareketlerini takip ve kontrol etmekten görevli ve
sorumludurlar (657/10). Anlaşılacağı üzere, yönetici konumunda olan herkes, yukarı
kademelere doğru hesap verme; aşağı kademelere doğru yönetme ve gözetme
yükümlülüğü altındadır. Konunun Personel Kanununda düzenlenen yönüyle mali bir
sorumluluk olmadığı ortadadır. Ancak, bunun yapılan veya yaptırılan iş ve işlemler
bakımından hiçbir mali yaptırımının olmayacağı da söylenemez.
6.3. Uygulama sorumluluğu/Uygunluk sorumluluğu: Her bir görevli, kanunlar
çerçevesinde yapması gereken iş ve işlemlerden sorumludur. İdarelerin gelir, gider
ve mallarına ilişkin iş ve işlemlerini yürütenler, bu eylem ve işlemlerinin kanunlara,
tüzüklere ve yönetmeliklere uygun olarak yerine getirilmesinden sorumludurlar.
Mevzuata aykırı uygulamaların yaptırımları da, genellikle, bu metinlerde
gösterilmiştir. Düzeltil(e)meyen uygunsuzlukların (hatalı işlemlerin) Sayıştay
denetim ve yargısı açısından iki tür yaptırımı söz konusudur: Birincisi varsa kamu
zararının tazmini; ikincisi ise uygunsuzluk giderilinceye kadar memurun
sorumluluğunun kaldırılmamasıdır. Bu ikinci kararı mevzuatımız, zaman zaman
“zimmet hükmü” kavramıyla karşılıyor (1050/14, 133+ 832/59,60,64son
fıkra+2514/52 eski Sayıştay Kanunu).
6.4. Zimmet sorumluluğu: Kendilerine bütçe kullanma izni verilenler (gelir
toplayan ve harcama yapanlar) ile nakti veya ayni kamu malı emanet edilenler, bu
hizmetleri yasalar ve kurallar çerçevesinde yürütmenin ve kaynakları gereğince
yönetip korumanın sorumluluğunu da üstlenmiş olurlar. Bu, verilen görevin doğal
bir sonucudur. Mülga 1050 sayılı Kanunun temel esprisi, bu kabule dayanmakta idi.
Bidayeten zimmetdar olan bu görevliler, Sayıştay ve ilgili makamlar nezdinde
hesaplarını verdikten sonra zimmetlerinden beraat etmekteydiler. Bu bağlamda,
zimmet hükmü, sorumlunun, sorumluluğunun devamına karar verilmesi demek
oluyor.Bidayeten zimmetdarlık anlayışı, 5018 sayılı Kanunda belirgin değildir; ancak,
Anayasa ve Sayıştay Kanunu çerçevesinde uygulama sürmektedir.
Zimmet sorumluluğu konusunda önemle göz önünde bulundurulması gereken
husus, bunun bir tazmin sorumluluğu olmayıp; hatanın giderilmesi ve varsa bir
kamu alacağının takip ve tahsil edilerek yerine konması sorumluluğu olmasıdır. Bu
yapılmaz, hata sürdürülür veya kamu alacağının tahsil imkanı ortadan kalkarsa,
kusuru ile kamu zararına sebep olan görevliden bu zararın tazminine hükmedilebilir.
Böylesi bir durumda zimmet sorumluluğu, tazmin sorumluluğuna dönüşebilir.
6.5. İnceleme/ kontrol sorumluluğu: Yapılan işlerin ve bunlara ilişkin olarak
düzenlenen kağıtların bir başka göz tarafından (iç kontrol mekanizmaları veya dış
kontrol yetkilileri veya mercilerince) incelenip denetlenmesi yanlışlıkların ve
yolsuzlukların önlenmesi ve düzeltilmesi bakımından son derece önemli konudur.
Ancak, uygulayıcıların her türlü hatası tam olarak fark edilemez ve saptanamaz. Her
iş olup bittikten sonra yapılacak denetimlerin başarı şansı oldukça sınırlıdır. Bu
hallerde hatalar, ancak geriye kalan izler ve ipuçları ile kavranabilir. Bu da % 100
oranına hiçbir şekilde ulaşamaz. Hataların sonradan tespit yüzdesindeki düşüklüğe,
denetim elemanı dilinde “denetimin riski” denilmektedir. Bu risk, denetleyenin
sorumluluk altına konulmamasını gerektirir. Eğer denetçiyi, bulamadığı hatanın
sorumluluğuna iştirak ettirirseniz, kimseye denetçilik yaptıramazsınız. Bu itibarla,
denetçilerin tekrar denetlenmesi (bir de bunun yaptırıma bağlanması) alışılmış bir
uygulama değildir. 5018 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin ilk şeklinde mali
kontrol yetkilisi ve sorumluluğu düzenlenmekte idi. 5436 sayılı Kanunla yapılan
(isabetli) bir değişiklikle bu unvan ve sorumluluk kaldırılmıştır.
Harcama birimlerinde, süreç kontrolü yapmak durumunda olan görevlilerin
yapacağı işlemden önceki işlemleri de kontrol etmeleri, kanunen yapmak
durumunda olmadıkları işlerin ve amiri olmadıkları mesai arkadaşlarının
sorumluluğuna iştirak etmeleri anlamına gelmemektedir.
Bu konuda, ödeme emri belgesini düzenleyen görevlinin, özellikle harcama
yetkilisinin yardımcısı veya hiyerarşik kademede bir alt yönetici konumunda olması
durumunda, sorumluluğa katılması gerektiği düşünülebilir. Zira ödeme emri belgesi,
önceki işlemleri de içerecek başlı başına bir işlem belgesidir ve ödeme
yapılabilmesinin vazgeçilmez şartıdır. Bir başka deyişle, yaptığı işin asıl niteliği
kontrol değil, uygulama (icra)dır.
7. SORUMLU-YAPTIRIM İLİŞKİSİ
Yukarıdaki bölümlerde mali sürecin hangi aşamalarında kimlerin görev aldığı,
dolayısıyla kimlerin sorumlu tutulacağı açıklanmıştı. Bu açıklamalarda mali işlem
süreci esas alınmış ve bütçenin kabulü ile ödeneklerin belli olmasını takiben ödenek
dağıtımı ve kullanımı, harcama talimatı ve iş ve işlemlerin yürütülmesi, belgelerin
düzenlenmesi, ödeme emri ve ödeme aşaması sırasıyla hesap verme noktasına
gelinmişti.
Bu bölümde, mali denetim süreci paralelinde, görevlilerin sorumluluk gerektiren
iş ve işlemleri ile bunlara karşı maruz kalacağı yaptırımlar incelenecektir:
7.1. Hesap ver(e)meyen muhasebe yetkilileri
5018 sayılı Kanun Muhasebe yetkililerinin hesap vermesini sessiz geçtiği gibi,
hesap vermemesini de sessiz geçmektedir.
Oysa, 1050 sayılı Kanun on üçüncü faslını bu konuya ayırmıştır. Bu bölümde,
Saymanların her yılın bitiminde hesaplarını Sayıştay’a vermekle yükümlü oldukları;
mali yılın bitiminden önce görevden ayrılan saymanın hesabını yerine gelen
devredeceği; ölen veya hesap verme imkanı kalmayan saymanın hesabının yerine
gelene devrinin Maliye Bakanlığınca oluşturulacak bir heyet tarafından yapılacağı;
yönetim dönemi hesaplarının mali yılın bitiminden itibaren yedi ay (832/39′a göre
mahsup döneminin bitiminden itibaren bir ay) içinde Sayıştay’a gönderilmemesi
halinde, Sayıştayca maaşının yarısına kadar para cezasıyla cezalandırılacağı; hesabın
denetlenmesi sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlandığı takdirde genel hükümlere
göre takibat yapılmak üzere Dairesine gönderileceği vs. yazılmıştır.
832 sayılı Sayıştay Kanunun 41-44,49-54 üncü maddeleri de bu konuyu
düzenlemektedir. Farklı olarak, para cezası yaptırımının 1050′de Sayıştayca
hükmedilmesine karşılık; 832′de Sayıştay’ın istemi üzerine ilgili dairelerince
uygulanacak olmasıdır. (Kanımızca Sayıştay’ın cezaya hükmetme yetkisi korunmalı
idi).
Sayıştay denetimine giren daire ve kurumlar görevlilerinden denetleme ve
yargılama sırasında istenilen her türlü bilgi ve belgeyi vermeyen ve denetleme ve
yargılamayı güçleştirenler ile Sayıştay ilamlarının infazını izlemeyenlere de aynı
yaptırımlar uygulanır (832/51+5018/76).
7.2. Belge noksanı
Bir ekonomik değer yaratıldığında, başka bir şekle dönüştürüldüğünde,
mübadeleye konu edildiğinde, el değiştirdiğinde veya yok olduğunda
muhasebeleştirilir. Bütün mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve her muhasebe
kaydının belgeye dayanması şarttır (5018/50).
Muhasiplerce bütçeye müteallik bir masrafın tediyesi ita amiri tarafından
imzalanmış bir ita veya kredi emrine müstenit olmak lazımdır (1050/81). İta
emirlerine muhtevi oldukları masrafın taahhüt ve tahakkukuna müteallik bilcümle
evrakı müsbitenin aslı veya tasdikli suretleri bağlanır (1050/73). Zaruri sebeplerle
asılları veya ikinci nüshaları ibraz veya tevdi edilemeyen hallerde, hizmetin
yapıldığını ve karşılığının hak sahibine verildiğini gösteren evraka, belgeye ve
mevcut kayıt ve delillere göre, savcının düşüncesi alındıktan sonra sorumluların
beraat veya zimmetine hükmedilir (832/59).
…Ancak, bu evrak ve senetler kanun, nizam ve kararlara uygun değilse
saymanın bu Kanuna göre olan sorumluluğu devam eder (832/58).
Aslı temin edilemeyen veya zayi olan belgelerin yerine, bunların suret veya
kopyalarının hangi şartla konulabileceği Merkezi Yönetim Muhasebe Yönetmeliği
ile de ayrıntılı olarak açıklanmıştır (Madde: 5).
Belge noksanından, muhasebe yetkilileri doğrudan doğruya sorumludurlar
(1050/81+5018/61). Diğer görevlilerin de, duruma göre, bu sorumluluğa
katılacakları tabiidir.
Kolayca anlaşılacağı üzere, belge noksanı tek başına bir tazmin hükmüne yol
açacak bir sebep olamaz. Bu durumda saymanın beraatine veya sorumluğunun
devamına (zimmetine) hükmedilir. Tazmini gerektiren başka bir hususun olup
olmadığı ayrı bir inceleme ve yargılama konusudur. Eski Sayıştay Kanunu, bu
konuda bir takdir hakkından söz ediyor (2514/44,45).
7.3. İmza noksanı
Tahakkuk belgeleri arasında her hangi birisinin eksik olması ile taşıması gereken
yetkili imzanın bulunmaması, aynı sonucu doğuran noksanlıklardır. Burada belgenin
suretinin veya kopyasının temini de söz konusu değildir. İmzanın sonradan
tamamlattırılamaması (bir anlamda icazet verilmemesi) halinde o belgeye itibar
etmek mümkün olmaz. Belgeyi yok kabul etmek gerekir. Yaptırımının da aynı
olacağı tabiidir.
7.4. Hak sahibinin kimliği
Ödeme emri belgesi üzerinde yazılı isim doğru olmak kaydıyla, ödemenin başka
bir kimseye veya yetkisiz bir vekile yapılması doğrudan muhasebe yetkilisinin
sorumluluğundadır. Hatanın düzeltilememesi halinde muhasebe yetkilisinin
sorumluluğunun devamına (zimmetine); kamu parasının takip ve tahsil imkanının
ortadan kalkması halinde ise meydana gelen zararın kendisinden tazminine karar
verilmesi gerekecektir.
Zarar, muhasebe yetkilisi mutemedinin (veznedarın) hatasından da kaynaklansa,
Sayıştay’a karşı hesap verme sorumluluğu ve bunun gereği olan yaptırım, muhasebe
yetkilisi hakkında olacaktır. Mutemet, muhasebe yetkilisinin mutemedidir; Devletin
(veya ita amirinin/üst yöneticinin) değil. Rücu hakkı, elbette saklı
(1050/12,14+5018/61 son fıkra).
7.5. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere uyumsuzluk
Genel olarak, her idari işlemin bir yasal nedeni ve dayanağı olmak zorundadır.
Kamu idarelerinin (daha doğrusu özel-kamu tüm tüzel kişilerin) ehliyeti yasaların
çizdiği alan ile sınırlıdır, yasal dayanağı olmayan hiçbir tasarrufa girişilemez.
Ancak, hesap denetimi ve yargısı, esas itibariyle mali hususlarla ilgili olduğundan,
mali kanunlarda öngörülen miktar, had ve oranlar ile mali kurallara ağırlık
verilmekte; yasalara aykırı diğer hususlar ya idaresine yazılmakta veya mahkemelere
intikal ettirilmektedir.
Mevzuata uymayan işlemlerden ileri gelen kamu zararının ilgililere ödettirilmesi
gerekeceği tabiidir.
7.6. Ödenek aşımı
Ödenek aşımı kamu idaresi ölçeğinde, parlamento tarafından verilen yetkinin
aşılması anlamındadır. Dolayısıyla yaptırımı da parlamentoca belirlenir. Bu güne
kadarki uygulama, bunların hemen tümünün kesin hesap kanunlarında kabul
edilmesi ve tamamlayıcı ödenekle kapatılması yönündedir.
Harcama birimlerinin ödenek aşımı ise bütçe programı içinde olmak kaydıyla,
mevkufat veya aktarma uygulamasıyla karşılanabilecek aksaklıklardır. Bu şekilde
karşılanamayan aşımların idari yollarla cezalandırılması mümkündür (5018/70,73).
Ödenek üstü harcamalarda sorumlulara Sayıştayca yaptırım hükmedilebilmesi
için, uygulamanın bir kamu zararına yol açıp açmadığının ortaya konulmuş olması
gerekir.
Ödeneksiz harcama yapılması veya mevcut ödeneğin tahsis amacı dışında
kullanılması (bütçe tertibine uyumsuzluk) da ciddi kural ihlalleri olmakla birlikte,
bunların da mali yaptırımları yoktur.Bir başka deyişle, bu eylemlerin bir kamu
zararına yol açtığı ortaya konulmadığı takdirde tazmin hükmü verilemez. (Disiplin
ve adli yaptırımları elbette olacaktır.)
7.7. Maddi hata
Yanılma veya yanlış yapma insani bir kusurdur. Hatasız kul olmaz.
Mali işlemlerde hata iki türlü olabilmektedir: hukuki maddi hatalar ve hesap
hataları. Mevzuattan veya sözleşmeden kaynaklanan maddi hatalar, bu metinlerde
belirlenen miktar, had ve nispetler ile konulan veya sözleşilen kuralların yanlış
uygulanmasıdır. Hesap hataları ise malum.
Maddi hatadan; kural olarak kararı veren, işlemi yapan veya belgeyi düzenleyen
sorumludur. Ancak, hata ortaya çıktıktan sonra, bunun düzeltilmemesinden, işlemi
yöneten de sorumludur. Özellikle, hatayı yapan görevli, bu hatadan ileri gelen kamu
zararını veya sakıncayı giderecek veya telafi edecek yetkiden yoksun ise, sorunun
o’nun üzerinde bırakılıp kenara çekinilmesi kabul edilemez. Örneğin, mükellefin
beyan ettiği vergiyi eksik tahakkuk ettiren vergi memuru, bu noksanlığı kişisel
olarak tamamlattıramaz, durumu (kendisi veya hatayı saptayan kimse) takip
servisine intikal ettirmeli ve noksan tahsilatın takip ve tahsili sağlanmalıdır. Bu da
vergi dairesi müdürünün (veya bir başka yetkilinin) işe el koyması ile mümkün olur.
Benzer şekilde, harcama belgeleri üzerindeki hatanın tüm sorumluluğunu da, bu
belgeleri kontrol etmek durumunda olan muhasebe yetkilisine yüklemenin isabetli
olmayacağı ortadadır.
8. KAMU ZARARI
1050 sayılı Kanun bir hazine zararından söz etmekte fakat bir tanım vermemekte
idi. Bu uygulamada herhangi bir aksaklık yaratmamıştır. Zira zararın pek çok hukuki
metinde tanımı vardır. Buna karşın, 5018 sayılı Kanun 71 inci maddesinde “Kamu
zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata
aykırı, karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya
eksilmeye neden olunmasıdır” diye bir tanım veriyor. Bu tanımın tartışmaya açık
yönlerini bir tarafa bırakarak; kamu zararı, mevzuata aykırı bir surette kamu
kaynağında azalışa yol açılması veya artışa engel olunmasıdır, şeklinde bir tanım
kabul edilebilir.
Zarar, belli başlı üç kaynaktan ortaya çıkar;
8.1. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırılık: Mevzuatın belirlediği kural,
miktar, oran ve hadlerin yanlış uygulanması suretiyle kamuya zarar verilebilir
(5018/71 a… burada, belirlenen tutardan fazla ödeme yapılmasından söz ediliyor.
Bu belirlemenin mevzuatta veya sözleşmede yapılabileceği dikkate alınmalıdır.)
Yasal dayanağı olmayan veya öngörülen miktardan fazla ödenen paralar,
bunların ahizleri açısından sebepsiz bir zenginleşme teşkil eder. Borçlar Kanununun
61 inci maddesinde bu husus “haklı bir sebep olmaksızın aharın zararına mal iktisap
eden kimse, onu iadeye mecburdur.” hükmü ile düzenlemektedir. Buna göre
sebepsiz zenginleşmenin yaptırımı geri verme zorunluluğu olur. Sorumlu
memurların sorumluluğu da bu yersiz/fazla ödemeleri kişi borcu hesaplarına alarak
ahizlerinden takip ve tahsil etmek suretiyle yerine koymaktan ibarettir (1050/20).
İhmal ve kusurları ile bu paraların tahsil imkanının ortadan kalkmasına yol açan
görevliler hakkında Sayıştayca tazmin hükmü verilebilecektir.
Gelir kanunları açısından da aynı kural geçerlidir.
8.2. Üçüncü kişilerle yapılan sözleşmelerde yer verilen hükümlere aykırılık
nedeniyle de kamu zararına yol açılması mümkündür.
Sözleşme hükümlerine aykırı davranışların yaptırımı, genellikle Borçlar
Kanununda (818/67-117) ve sözleşmelerde belirlenir; geç teslimde gecikilen her gün
için ….YTL gecikme cezası kesilir…, gibi.
8.3. Haksız fiillerle kamuya zarar verilmesi: Borçlar Kanunumuz haksız fiili,
“Gerek kasten gerek ihmal ve teseyyüp yahut tedbirsizlik ile haksız bir surette diğer
kimseye bir zarar ika eden şahıs, o zararın tazminine mecburdur (818/41)” ifadesiyle
tanımlıyor. Zararın gerçek miktarını tespit ve ispat mümkün olmadığı takdirde
hakim, durumun gereğine ve hatanın ağırlığına göre tazminatın şeklini ve içeriğini
tespit edecektir (818/42,43).
Bu genel hüküm, memur olan-olmayan tüm failler için geçerlidir. 657 sayılı
Kanun, memurların haksız fiillerini, “Devlet memurunun kasıt, kusur, ihmal
tedbirsizliği sonucu idare zarara uğratılmışsa, bu zararın ilgili memur tarafından
rayiç bedeli üzerinden ödenmesi esastır (madde:12)” hükmü ile düzenliyor.
Yukarıya alınan hükümler, doğrudan zarar veren kişinin şahsı ile ilgili
yaptırımları içermektedir. Sayıştay denetim ve yargısı bağlamında sorumlu
memurların da kendi fiilleri ile kamuya verdikleri zararları bu çerçevede tazmin ile
yükümlü olacakları tabiidir.
Ancak, sorunun can alıcı noktası, hesap yargısı kapsamında sorumlu memurların,
görevleri (karar, iş ve işlemlerinde düştükleri hatalar) dolayısıyla yol açtıkları veya
karıştıkları kamu zararları nedeniyle ne tür bir yaptırıma maruz kalacaklarıdır.
Örneğin, denetim sırasında taşınır mal sorumlusunun ambarında bulunması gereken
bir bilgisayarın yok olduğu saptanmış olsun. Sorumlunun yok olan malın rayiç
bedeli üzerinden ödemesine mi hükmedilir? Yoksa, tahkik ve takdire dayalı bir
değerlendirme mi yapılır? 1050 sayılı Kanun “… bu takdirde saymanın beraat veya
sorumluluğu, bağlı olduğu bakanlığının görüşü alınarak Sayıştayca hükme bağlanır
(madde:18)”, diyor. Saymanın sorumluluğuna hükmedilmesinin sonuçlarının ne
olacağı ise diğer maddelerde yazılmıştır.
Sonuç olarak, kendi kusur ve noksanı dolayısıyla kamuya zarar veren
sorumlunun (Sayıştay’a hesap vermekle yükümlü kişinin) bu zararını tazmin etmesi
açık bir hukuk kuralıdır. Ancak, üçüncü kişilerin sebep olduğu veya yararlandıkları
zararların da, takip ve tahsil konusundaki çabaları hiç dikkate alınmadan, bu
görevlilere ödettirilmek istenmesi makul bir yaklaşım olarak kabul edilemez. 5018
sayılı kanunun 71 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, tespit edilen kamu zararının
ilgililerden tahsil edileceği; beşinci (son) fıkrasında, kamu zararının, bu zarara neden
olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin esas
ve usullerin yönetmelikle düzenleneceğinden söz edilmektedir. Bu ifadelerin arka
planında her zararın hemen ve derhal kamu görevlisince tazminine karar
verilmeyeceği; zarara neden olan gerçek (fail, müsebbip veya ahiz) kişinin takip
edilmesi gerekeceği düşüncesi bulunmaktadır.
9. SONUÇ
Mali sorumluluklar konusunda yukarıda yapılan açıklamaları hüküm cümleleri
ile özetlersek:9.1. Görevler ve yetkiler teşkilat ve kadro kanunları ile; yaptırımlar ise usul ve
ceza kanunları ile belirlenir. Bazı özel kanunlarda da bu tür hükümler mevcut
olabilmektedir. Yetki kullanılmadan görev yerine getirilemez; sorumluluk
üstlenilmeden yetki kullanılamaz. Sorumluluk, yetkiye bağlıdır. Yetkisiz kişinin
hesap verme ehliyeti de yoktur,9.2. Üst yöneticilerin (ve yönetim kurulları üyelerinin) sorumlulukları
idari/siyasi niteliklidir. Bunlar için mali yaptırımlar uygulanmaz. Ancak, verdikleri
kararlar ve talimatlar, düzenleyici işlem veya prensip kararı niteliğinde değil de;
doğrudan iş ve işlem sürecine dayanak oluşturuyorsa, sonuçlarından da harcama
yetkilisi gibi sorumlu olurlar, 9.3. Harcama yetkilileri, ödenek verilen birimlerin
en üst yöneticileri olup, mali denetimin de asıl muhatabı ve sorumlusudurlar. Harcama yetkisi, üst yönetim
kademesinde birleştirilebilir veya görev bölüşümü çerçevesinde diğer hizmet
birimlerinin en üst yöneticilerine, belirli kurallar çerçevesinde, idarenin üst
yöneticisinin onayı ile devredilebilir. Kural olarak, harcama yetkililerinin
yardımcılarına ve alt kademe yöneticilere yetki devri olanağı yoktur. Bu tür bir
görevlendirme olursa, bunu yetki devri olarak değil, imza yetkisi verme biçiminde
anlamak ve yorumlamak gerekir. İmza yetkisi verilmesi, amirin hesap verme
yükümlülüğünü kaldırmayacağı gibi, idari/mali sorumluluklarını da kaldırmaz.
Kurul kararına dayanan harcama talimatlarında, karara katılan üyeler müştereken
sorumlu olurlar,9.4. Gerçekleştirme görevlileri, kanunlar ve idari emirler çerçevesinde yapmaları
gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak sorumlu tutulabilirler. Kurul, komisyon,
komite ve sair adlar altında birlikte yürüttükleri iş ve işlemlerle ilgili olarak birlikte
sorumlu olurlar.Bunlar, amiri konumunda olmadıkları diğer gerçekleştirme görevlilerinin
sorumluluklarına katılmadıkları gibi tek başlarına da sorumlu tutulamazlar,
9.5. Muhasebe yetkilileri, muhasebe sisteminden ve buna ilişkin hesabın
verilmesinden; kendisine tevdi olunan nakit ve benzeri kaynakların idare ve
muhafazasından doğrudan sorumludurlar. Harcama sürecinde düzenlenen belgelerin
doğruluk ve uygunluğunu kontrol etmekle yükümlüdürler. Kontrol yükümlülüğünün
yaptırımı olup olmayacağı ayrıca düzenlenmesi gereken bir konudur,
9.6. Taşınır malların kıymet hareketleri genel muhasebe içersinde izlenecek ve
denetlenecektir. Fiziki kontrol ve denetimler ile bunlara yarayan ambar kayıtları ve
hesap cetvellerinden taşınır kayıt ve kontrol yetkilileri sorumludurlar,
9.7. Kamu zararı, mali süreçte görev alanların temel sorumluluk konusudur.
Zararın doğal yaptırımı tazmin’dir. Ancak, zararı kim vermiş ise o’nun tazmin
etmesi asıldır. Burada kamu görevlilerinin sorumluluğu verilen zararın, tazmin ve
telafisini sağlamaktır. Bunu yapmadıkları, kamu alacağının tahsilini tehlikeye
düşürdükleri veya zaman aşımına uğrattıkları takdirde, bu zararın kendilerine
ödettirilmesinin gerekeceği de tabiidir,
Sonuçlarına ulaşılabilir.
Bu çalışma ile geçmiş doğrular, mevcut doğrular ve olması gereken doğrular
analiz edilmeye ve ortaya konulmaya çalışılmıştır. Bu nedenle, mer’i mevzuatta
tümüne dayanak bulunamayabilir. Ancak, ileride yapılacak düzenleme
çalışmalarında işe yarayacağını umuyor ve diliyorum
Eğer yazıyı beğendiyseniz ya da ekleyecekleriniz varsa, lütfen yorumunuzu yazınız. veya Ücretsiz RSS aboneliği ile yeni yazılardan anında haberdar olabilirsiniz.
Yorumlar
Henüz Yorum Yok.
Yorum Yazın